国务院医改办关于全国基层医改政策落实情况督查工作的通报

中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会

国医改办函〔2013〕57号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团医改领导小组办公室：

为促进《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号，以下简称《意见》）的贯彻执行，今年国务院办公厅和国务院医改办分别牵头，对全国30个省（区、市，不包含西藏）和新疆生产建设兵团的基层医改政策落实情况进行了督导检查。现将有关情况通报如下：

一、基本情况

从整体督查情况来看，各地党委政府高度重视，措施得力，积极推进基层医改政策落实，保基本水平稳步提高，强基层效果明显，新机制运行平稳，基层医改成果得到进一步巩固和深化，群众的基本医疗服务需求得到进一步满足。截至督查结束，19个省（区、市）已印发《意见》的实施方案。

（一）基本药物制度不断巩固完善。各地普遍推行招生产厂家、招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监管等制度，合理降低了药品价格。采取有效措施治理采购过程中蓄意抬价、恶意竞价、不按合同规定及时配送、贿赂等不良行为，诚信记录和市场清退制度逐步建立。基本药物制度实施范围稳步扩大，基层用药规范程度明显提高。

（二）编制、人事和收入分配改革逐步深化。基层医疗卫生机构编制总量有所增加，服务职能有所强化。全国政府办基层医疗卫生机构基本实现了全员聘用制和岗位管理制度，竞争性的用人机制逐步完善，队伍结构得以优化。各地积极探索有效的绩效考核办法，实施绩效工资制度，体现“多劳多得、优绩优酬”的原则，合理拉开收入差距。

（三）多渠道补偿机制不断健全。基层医疗卫生机构基本建设、设备购置、人员经费、人员招聘培训、离退休人员保障等经费的财政专项补助基本落实，财政对基层医疗卫生机构运行补助政策不断完善，基本落实了经常性收支差额补助。基本公共卫生服务经费保障到位，绝大多数地区在基层医疗卫生机构实行了一般诊疗费政策，并纳入医保支付范围。

（四）基层医疗卫生机构服务能力进一步提升。各地基层医疗卫生机构标准化建设成效明显，普遍开展以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设。基层医疗卫生机构服务模式从坐堂行医逐渐转变为上门服务、签约服务和家庭医生式服务。中医药服务能力逐步提升，大部分基层医疗卫生机构积极推广中医药适宜技术。各地大力推进基层医疗卫生信息系统建设，有效提高信息化管理水平。全国已有山西、上海、江苏、浙江、河南、海南、陕西、宁夏8个省（区、市）完成了基层化债任务。

（五）乡村医生队伍基本稳定、逐步优化。各地通过加强岗位培训和引进较高水平人才等方式优化乡村医生队伍，各项补偿政策基本落实。各地积极探索乡村医生参加基本养老保险的具体办法，采取政府出资为符合条件的乡村医生趸缴部分养老金或给予定额生活补助等方式，加强养老保障。部分地区将有执业（助理）医师证书的乡村医生纳入乡镇卫生院编制。

二、存在问题

（一）各地基层医改进展不平衡。各地区经济社会发展不平衡和卫生事业基础不均衡，导致医改进展快慢不一，基本药物制度实施和基层化债等工作进度地区差别较大。截至2013年11月15日，北京、天津、河北、山西、黑龙江、浙江、云南、西藏和新疆生产建设兵团尚未下发《意见》实施方案。

（二）基本药物制度需要进一步健全。个别地区未严格执行基本药物集中采购制度或采购集中度不够，存在“二次议价”、线下采购或者以一个品规多个厂家中标的办法采购药品等现象。部分地区基本药物中标价格偏高，供应配送、回款不及时，且缺乏有效监管措施。

（三）补助资金安排使用不合理。部分地区政府责任体现不充分，专项补助资金未落实到位，部分基层医疗卫生机构基本建设经费仍由机构自行承担。少数省份的个别县（市）将基本公共卫生服务经费挪作他用或与其他专项补助混用，未做到专款专用。个别地区存在人员经费、业务经费与公共卫生经费重复算账情况，基层财务管理方式有待改进。个别市（县）按照基层医疗卫生机构药品采购额的固定比例给予补助，尚未切断药品销售与医疗机构收入的利益联系。

（四）部分地区绩效考核和分配政策未执行到位。部分地区基层“双考核、双挂钩”的考核制度设计不科学、执行不到位，未将服务数量、质量和群众满意度作为核心考核指标，考核结果与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩也不够紧密。大部分地区考核缺乏信息化手段的支撑，考核标准不够细化，考核操作简单粗放，流于形式；个别地区考核客观公正性不足，未及时公开考核结果，接受社会监督。

（五）基层医疗卫生机构能力建设滞后。少数地区乡镇卫生院和村卫生室标准化建设推进缓慢，距2015年实现95%达标率的目标还有较大差距。大部分地区基层医疗卫生机构存在“招不来、留不下”以及骨干人才缺乏、流失等现象，空编与外聘并存。多数地区信息化建设相对滞后，地方政府投入不足，缺乏统筹规划设计，无法实现数据信息的互通共享。

（六）部分地区乡村医生收入偏低、养老与退出政策不完善。村医超员、服务人口偏少、承担基本公共卫生服务任务不足等原因造成部分地区乡村医生收入较低。部分地区村医养老问题未得到妥善解决，多数地区乡村医生对参加新农保积极性不高，个别省份超过四成的村医没有任何形式的养老保险。退出机制不完善，村医队伍年龄普遍偏大，面临“断层”困境。

（七）基层医疗卫生机构化债进展滞后。目前，全国仍有23个省（区、市）未完成化债任务，其中18个省（区、市）仅下拨中央补助资金，未明确对财政困难县（市）的支持政策。

（八）基层医疗卫生监管力度明显不足。部分地区县级卫生（计生）等行业主管部门未建立分工明确、统一高效的监管工作机制，责任落实不到位，监管内容不清晰、管理手段落后。个别地区医疗服务行为不规范，存在门诊报销费用向输液患者倾斜的现象。部分地区基层医疗卫生机构居民健康档案不够规范，使用率较低。

三、下一步工作要求

（一）加快落实《意见》精神，抓紧整改落实。尚未制定《意见》配套措施和具体实施方案的地区应加快进度，明确时间表及相关责任部门，在年底前印发并全面抓好贯彻落实。各省（区、市）要按照督查组在反馈会上对进一步落实基层医改政策提出的有关意见和建议，认真梳理工作，找准薄弱环节，提出具体整改措施，扎实开展整改工作，并于12月10日前将整改落实情况报国务院医改办。

（二）进一步巩固完善基本药物制度。各地要继续稳固基本药物集中采购制度，规范基本药物招标采购工作，充分发挥政府监管职能，加强对基本药物中标企业和配送企业的监管力度，严格执行市场清退制度。采取多种方式确保货款及时足额支付，严厉查处拖延付款行为。加强基本药物的使用和监管，做好2012年版国家基本药物目录的实施工作。

（三）继续深化编制、人事和收入分配改革。各地要结合基层医疗卫生机构的功能定位和服务人口、地理交通、实际工作量等因素，科学核定编制，并实行统筹安排，动态调整。继续深化人事和分配制度改革，落实基层医疗卫生机构用人自主权，建立符合行业特点的薪酬制度，进一步探索充分发挥奖励性绩效工资激励作用的有效方法。创新绩效考核机制，细化绩效考核方案，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，鼓励引进第三方考核机制。

（四）继续加大投入力度，完善多渠道补偿机制。各地要进一步加大对基层医疗卫生事业的投入力度，并向贫困地区和老区倾斜。完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。进一步落实一般诊疗费、完善药品零差率的补助方式。加强财务管理，规范补偿方式，建立健全财政补偿机制。

（五）加快提升基层医疗卫生服务能力。各地要进一步落实基层医疗卫生人才培养和使用政策，采取定向培养、多点执业、提高待遇、人才交流合作等多种措施，鼓励引导人才到基层服务。继续做好全科医生培养培训，抓紧实施全科医生特岗计划。推进基层医疗卫生机构信息系统建设，尽快实现互联互通。加快推进贫困边远地区基层医疗卫生机构和周转房建设。各地要多渠道筹措化债资金，年底前基本完成化债任务。

（六）着力稳定和优化乡村医生队伍。各地要科学核定乡村医生数量，大力优化乡村医生资源配置，落实各项补偿政策，完善拨付程序，保证经费及时足额拨付，并提高对在偏远、艰苦地区执业的乡村医生补助水平。各地要通过多种方式提高乡村医生养老待遇，完善乡村医生养老保险制度，同步建立乡村医生退出机制。 

（七）加强基层医疗卫生服务监管。各地要进一步完善基层医疗卫生服务监管制度，强化县级卫生行政部门的监管责任，完善监管措施，充分利用信息化手段，做到及时监管和精细化管理。主动公开监管结果，接受社会监督。建立健全对基层医务人员规范诊疗和用药行为的考核约束机制。

（八）加大政策宣传和培训力度。各地要进一步加大舆论宣传力度，做好医改政策的解读和基层医改成效的宣传，及时回应社会关切，合理引导社会预期，引导群众形成科学的就医观念和用药习惯。各地在机构改革的过程中，要确保医改工作的连续性和稳定性。

国务院医改办

2013年11月22日

(云南省健康教育所 2013.11.29 转载)